作者: 丁致成 / 都市更新基金會執行長

最近「轉型正義（Transitional Justice）」是個非常熱門的歷史名詞，是指對過去政府因歷史與法制變革，所必須採取的彌補政策，通常有司法、人權、歷史等多重意涵。

但除了正義應該轉型，經濟政策同樣必須深思，該如何轉型以彌補過去失落的歲月？我們又該從何處尋覓轉型的動力？

從轉型正義到轉型經濟

近來，都市更新已受到政府的重新重視，總統當選人蔡英文受訪時更表示「推動大面積公辦都更是必然趨勢」。更進一步說，這個趨勢不僅僅是都市機能的更新活化，更隱含政府如何引領產業再次創新與蛻變的機會。

都市更新，不只是單純地提升都市機能，還包括產業經濟、交通建設、能源管理、空間設計等跨領域的合作，因此本身也擔負創造就業機會成就內需經濟的重要角色。其中，「商業中心都市更新」更是內需經濟轉型的重要基石。

商業中心都更 帶動大規模就業

所謂「商業中心都更」，泛指住宅以外，以市中心商業機能為主體的更新模式。包括大型商場、辦公大樓、觀光旅館、都會遊樂中心等。「商業中心都更」的規劃是以振興塑造優質市中心為目標，必須考量都市經濟產業發展的策略性，因此更新範圍往往比住宅都更大的多。以日本為例，以商業中心都更為目的的「商店街」範圍，常橫跨數個街廓。也因此，商業中心都更需要高度的資源統合能力，也更需要政府主導規劃以及法令配套的支援。

跟「住宅都更」相比，「商業中心都更」能帶來的產業外溢效益更為顯著。除了建物結構改善、生活機能便利、環境品質提升以外，商業中心都更可以視為產業經濟政策的一環，透過跨產業連結，帶動整體就業。以旅館業為例平均兩間住房即可增加1名長期的就業機會；零售業則約20平方米可增加1名長期就業機會。

換言之，一個千坪商業區都更計畫約可增加500個以上的長期工作機會，這還不包括前期設計營造、不動產交易、觀光及會展交流等帶動的產業外溢效果。此外，商業中心都更的標的涵蓋大面積的公共空間場域，因此更新本身也肩負大幅提升都市環境與服務的重要任務。相較於住宅更新，商業中心更新的公共受惠承度更高，公共利益更大。

他山之石：循環式都更 政府有利籌碼

日本一直是都市更新觀念最新穎的國家之一，具有眾多都更成功的個案。日本將大規模的都市更新稱之為都市再生，模式上由中央政府主導規劃政策方向，地方政府及都市再生專責機構負責推動招標及都市更新計畫；同時對投資廠商，提供租稅、長期經營權等優惠以吸引廠商進駐。透過都市再生，不只創造投資機會，刺激產業與改善公共環境，政府又可收取稅金，同時減少都市閒置空間的產生。

日本將對都市再生視為一個反覆循環的過程，更新過後一段時間，考慮環境因素的變遷，數十年後必將再重新規劃更新。如此重新循環，將再次刺激產業與都市機能的提升。如有名的東京車站丸之內地區，反覆更新至今已歷經約200年的歲月，透過反覆「再生」與「創造」的歷程，才有今日以東京車站為核心的宏偉都市。最近的一項更新計畫，是由大地主三菱地所推動的「常盤橋街區都市更新計畫」。預計東京車站日本橋口前將於2027年出現日本最高，約390公尺的複合式摩天大樓，屆時將有辦公室及商店進駐，建築基地面積廣達3.1公頃，高度將超越大阪的「阿倍野HARUKAS」（300公尺）。根據目前的鑑價基準，合計將成為總支出超過1兆日圓的大型更新計畫。

重要的是，透過反覆的都市改造與再生，都市機能也將不斷「進化」。目前英國、日本等各國在規劃都市更新與再生策略時，同時也會導入最新的都市規劃理念。從光纖網路系統、都市防災、綠建築、文化與歷史建築保存、地域冷暖房回饋節能系統，低碳運輸系統，城市能源管理，甚至無障礙及高齡友善城市等概念，都會一併納入都市更新策略通盤考量。透過綜合住宅、商業、零售等用地多元化利用予以實現。如此一來不僅可以最新觀念大幅提升都市機能，另一方面也能透過都市更新手段作為產業整合平台，促成創新產業多元發展，引入新的業種及經營型態，形成培育多元人才的創新中心。

工業區轉型 打造創新經濟平台

臺灣早期經濟發展迅速，在城市周邊廣設工業區，藉此滿足都市經濟發展與就業需求。但原本「核心商業區、周邊住宅區、外圍工業區」傳統思維，隨著都會區範圍不斷擴張，被包裹入都會區內的工業區因污染及產業外移已失去原本的功能。以大台北地區為例，南港、汐止、新莊、三重、板橋等皆不乏此類零星工業區。

由於這些區域範圍因人口密集已不再適合發展工業，企業自然也不會再予以大規模投資，但若轉型住宅區或商業區，一來為避免圖利，二來考慮整體都會區的基礎建設品質，因此設定工業區變更應捐贈一定比例的公共設施用地及建地，即所謂「都市計畫變更回饋」。

依內政部都市計畫工業區檢討變更審議規範的規定，回饋比例往往高達4至5成。在如此高的回饋比例下，企業缺乏更新誘因，寧願擺著不動。這讓工業區在企業與政府間形成一個難解的「僵局」，停滯在城市的發展歷程中。但綜觀這些工業區所在區位，往往鄰近商業核心區或公共交通殊紐，發展上的停滯無疑是全民一同付出沈重的社會機會成本。

從轉型經濟的思維來看，工業區的活化轉型絕對是臺灣經濟轉型戰略上的一步重要活棋。其成功的關鍵，在於重新思考調整遊戲規則，讓扮演關鍵角色的「回饋比例」與「轉型經濟」之間相互連動。制度設計上可比照目前容積獎勵機制，建立獎勵項目列表，符合獎勵者可抵減回饋比例。列表內容，則應透過公共參與的過程共同討論。可參考的指標領域包括：「新增的就業機會數量」、「綠地面積」、「低碳能源使用」、「先進防災系統」等等。

除此之外，更值得我們深入思考的是，工業區更新因符合「政府能主導」、「更新範圍大」、「民間有動力」三個重要條件，獎勵機制更可以融入政府的經濟轉型方略，作為政府實現創新經濟的「先期試點」。任何研議中的創新想法都可在區域內實踐，透過公共參與的過程，持續調整與改進，再推廣至全國其他區域。例如，仿照德國經驗提供一定比例的「共享工作空間」，以共享經濟的理念滿足青創事業對辦公空間的所有需求；或者在全商場建構無現金化支付體系，作為無現金化社會的示範點，同時也作為孕育創新科技金融的實踐場域；抑或建置能源儲備與管理系統，將離峰用電轉換使用，實踐現代化的城市能源管理；甚至全電動運具、零污染排放的現代城市。

正如其「開啟無限可能」的美好寓意，從都市經濟的觀點思考轉型正義，我們有無限可能。重點在我們是否有突破向前的勇氣！

(本文內容為作者個人觀點，不代表本部立場)